Dan Armeanu: A fost sau nu a fost austeritate în România?

De curând a fost dat publicității Raportul SAR care a născut controverse pe partea de analiză macroeco­nomică. Acesta cuprinde o serie de concluzii ale măsurilor luate în ultimii cinci ani în contextul acor­du­lui cu FMI și oferă o interpretare atipică asupra unor procese și fenomene eco­no­mice. Care sunt aceste controverse?

Una dintre principalele concluzii se re­fe­ră la faptul că „în România nu a existat con­so­lidare fiscală și nici austeritate“, iar „Ro­mâ­nia nu a implementat niciuna din su­gestiile FMI“ ci „doar a mimat reforma eco­nomică în perioada 2009-2012“. Aceste con­cluzii reflectă o viziune insolită care nu este corelată în totalitate cu realitatea. De ce?

În sens larg, consolidarea fiscală repre­zintă un set de măsuri utilizate pentru redu­ce­rea deficitelor și acumularea datoriilor (OECD) și se poate realiza prin reduceri de cheltuieli publice și/sau prin majorări de im­po­zite. Așa cum relevă literatura de spe­cialitate – a se vedea, Alesina, Favero și Giavazzi (2012), Perotti (1996), Alesina și Ardagna (1998, 2010) – consoli­darea fiscală prin reducerea chel­tuie­lilor este mult mai benefică asupra eco­no­miei decât cea bazată pe majorarea impo­zitelor. O astfel de poli­tică de con­solidare nu a fost asociată în unele cazuri cu recesiunea, iar în altele a con­dus la recesiuni de scurtă durată. De ase­menea, reducerile de cheltuieli vizează, în special, cheltuielile sociale (Guichard, 2007) și cheltuielile de personal. În schimb, poli­ticile de ajustare prin intermediul creșterii impozitelor au fost asociate cu recesiuni pre­lungite și profunde (Alesina, Favero și Gia­vazzi, 2012). În ambele cazuri, cu cât pro­cesul de consoli­dare este început mai târziu, cu atât inten­sitatea reducerilor de cheltuieli sau a majorărilor de taxe este mai mare.

În România, procesul de consolidare a început târziu, în 2010, când deja deficitul se adâncise foarte mult (în 2009, deficitul ESA ajunsese la 9%, deficitul structural la 9,6%, iar deficitul cash la 7,3%), iar ajustarea a presupus o amplitudine foarte mare. Astfel, peste noapte, sub îndrumarea FMI, nu a fost suficientă numai tăierea uniformă a sala­riilor cu 25% (reducerea ponderii cheltu­ie­lilor de personal în PIB de la 9,3% în 2009 la 6,9% în 2012) și reducerea cheltuielilor cu asis­tența socială (de la 13,1% pondere în PIB în 2010 la 11,5% în 2012), ci și majo­ra­rea TVA la 24% și a celorlalte impozite și contribuții. De asemenea, s-a redus numărul de salariați din sectorul bugetar de la 1,39 mil. salariați în 2008 la 1,2 mil. în 2011 și 1,187 mil. în 2013. Deficitul bugetar, atât pe metodologia ESA, cât și pe cash, precum și cel structural s-au redus de mai mult de trei ori din 2009 până în 2012, așa cum rezultă și din graficul următor:

În raportul SAR apare faptul că „România a reușit să atingă țintele de deficit primar prin neachitarea notelor de plată“, adică „deficitul bugetar în scădere a fost posibil doar prin creșterea arieratelor“. Trecând peste inconsistența conceptuală refe­ritoare la deficitul primar și la structu­rarea arieratelor companiilor de stat, analiza trebuia să se facă din punctul de vedere al deficitului ESA, așa cum prevede meto­do­logia UE. Măsurile de consolidare și austeritate au fost cele care au stat la baza reducerii deficitului pe metodologia ESA de la 9% în 2009 la 5,5% în 2011, iar în 2012 a fost de 2,8%, ajustarea în an electoral fiind aproape la jumătate. Într-adevăr, arieratele sunt toxice pentru economie și trebuie diminuate, dar acesta este un alt subiect.

Aceste măsuri de austeritate aplicate până acum nu au condus la o creștere economică semnificativă și sustenabilă, ci au distrus potențialul de creștere care s-a di­minuat de la 5 – 6% la 1 – 2%. Iar în prezent, după câțiva ani de parteneriat cu FMI, si­tuația economică actuală se caracterizează printr-un dezechilibru microeconomic la ni­velul economiei reale, dar și printr-un echi­libru macroeconomic precar și instabil, ce se re­duce la un deficit bugetar scăzut și la o creș­tere economică ce oscilează în jurul lui zero.

Astfel, nu se poate spune ca în România nu a avut loc o consolidare fiscală și nu au fost luate măsuri de austeritate, acestea fiind mult mai dure decât  în „accepțiunea clasică“, chiar unele dintre cele mai dure din întreaga UE. Se poate spune însă că aceste măsuri de austeritate au fost luate fără nicio logică și fundamentare economică. Se poate spune că ar fi trebuit să fie luate progresiv, din timp și sub o altă formă din punct de vedere calitativ. Singurul lor merit este că au ajutat economia pe termen scurt să evite o recesiune mai profundă.

România a urmat în mare măsură recomandările FMI. Ar fi fost bine dacă ar fi fost mimate politicile de austeritate experi­men­tate de FMI în România, ar fi fost bine dacă nu sufocam economia prin măsuri pro­ciclice de tăiere uniformă de salarii și prin creșterea în același timp a TVA, ar fi fost bine dacă nu dublam datoria publică. Am re­dus deficitul la un nivel sub 3% pe seama sa­crificării capitalului uman și fizic, cu efecte greu de cuantificat pe termen lung. Acest lucru s-a întâmplat mai ales prin reformele efec­tuate la recomandarea FMI în învă­ță­mânt și sănătate, iar regenerarea capitalului uman presupune cicluri lungi și costuri foarte mari. Deci nu se poate spune ca nu am implementat niciuna dintre sugestiile FMI. Au fost însă și ținte sau măsuri din program care nu au fost atinse sau aplicate, fiind trecute cu vederea de fiecare dată în evaluările periodice și împinse spre finalul acordului. Mă refer, în principal, la arierate și privatizare. Iar acum, pe final de acord, suntem nevoiți să privatizăm în câteva luni ceea ce n-am privatizat în ultimii 4 ani. 

O altă concluzie la care ajunge Raportul SAR este că „România nu are nevoie și nici nu trebuie să mai semneze un nou acord cu FMI“, un nou acord chiar „dăunează“, în sensul că România „beneficiază de condiții mai bune de împrumut, atât ca volume, cât și ca preț, decât dacă nu ar fi fost în acord“. 

În acest moment, continuarea acordului cu FMI este, din păcate, un rău necesar.

De ce un rău? Pentru că ne va menține într-un potențial mic de creștere, pentru că politicile de austeritate promovate de FMI nu au avut niciodată succes, așa cum remarca și Stiglitz, laureat al Premiului Nobel pentru economie, referindu-se la țări ca România, aflate sub umbrela FMI-ului: „Măsurile și fondurile FMI aplicate în țări aflate în criză economică nu și-au atins ținta, iar uneori au adâncit dezechilibrele în dauna celor săraci“. De asemenea, tot Stiglitz spunea că „politicile impuse de FMI au fost nu numai nedrepte și nemiloase, ci și antie­conomice“.  Astfel, acordul în ansamblu a fost un eșec deoarece nu s-a reușit crearea unor baze structurale solide pe care economia să revină spre nivelul ei potențial, ci doar stoparea căderii economice.

De ce necesar? În primul rând, din cauza contextului economic european. Datoriile acumulate la nivelul statelor europene sunt imense și sunt greu de acoperit în condițiile în care economiile stagnează sau se află în recesiune. În 2012, după ani de aplicare a programele de austeritate în toată Europa acestea nu au generat creșteri ale economiilor, suficiente pentru stabilizarea datoriilor, ci, dimpotrivă, PIB a scăzut cu 0,5%  în zona euro și cu 0,3% în UE. Dependența de situația economică din UE, atât din punctul de vedere al exporturilor, cât și din punctul de vedere al finanțărilor, reprezintă una dintre cele mai mari vulnerabilități pentru România. În cazul în care tăvălugul rece­siunii economiilor europene se va declanșa, acesta nu ne va ocoli, cu toate „centurile de siguranță“. Însă, aceste șocuri externe pot fi atenuate prin continuarea acordului.

În al doilea rând, oferă un plus de încredere investitorilor și piețelor (care sunt foarte volatile și a căror percepție se poate schimba oricând), având un impact pozitiv asupra costului de finanțare. În 2013 și 2014, România are de finanțat deficitul bugetar și de refinanțat datoria publică ajunsă la scadență. Obligația de plată a MF, aferentă împrumutului contractat de la FMI, doar din principal este de 1 mld. euro atât în 2013 cât și în 2014, la care se adaugă 3,9 mld. euro în 2013 și 3,7 mld euro în 2014 pe care trebuie să le ramburseze BNR. În plus, mai avem de plată dobânzi de aproape 2,5 mld. euro (1,8% din PIB) în 2013 precum și principalul aferent bondurilor denominate în euro emise de piața locală, de 1,8 mld. euro în 2013 și 0,9 mld. euro în 2014. Astfel, România trebuie nu numai să fie prezentă pe piețele financiare, dar și să obțină un cost cât mai redus al finanțării și refinanțării.

Nu în ultimul rând, ne poate ajuta la disciplinarea politicilor bugetare și evitarea unor derapaje ce pot apărea în procesul de consolidare fiscală.

Una dintre variantele de urmat ar fi încheierea unui acord cu FMI asemănător cu cel pe care îl are Polonia, ce presupune o linie de credit permanentă și o creștere cali­tativă din punctul de vedere al condițiilor.

În contextul economic european, în care se pot manifesta șocuri de intensitate mare, fiecare țară caută modalități de atenuare a acestora. De aceea, este necesară continuarea procesului de consolidare fiscală de calitate, bazată pe reducerea risipei banului public, creșterea colectării și scăderea evaziunii fiscale. De asemenea, pe termen scurt, acordul cu FMI generează mai multă credibilitate pentru piețe. Pe termen lung, România trebuie să-și diminueze considerabil dependența economiei de intrările de capital din afară, iar aderarea la spațiul euro trebuie să fie un obiectiv pe care România să-l atingă. Dar, mai întâi, este nevoie de revenirea economiei la un ritm de creștere care să-i permită diminuarea decalajelor de competitivitate, nivel de trai și putere de cumpărare.

Dan Armeanu, profesor la ase, facultatea de finanțe bănci și burse de valori