Prezentare la conferința România 2010: Între restricțiile
financiare și imperativele sociale, 21 iulie 2010, BNR
Lupta dintre stat și piață este permanentă. Nimeni nu câștigă
definitiv această luptă. Rezultatul luptei este re-facerea
periodică a lumii și a mediului ei economic. În această luptă,
atitudinea publicului contează. Ea se schimbă, periodic, de la
predominant în favoarea statului la predominant în favoarea
piețelor și invers. Atitudinile individuale se transferă, prin vot,
în structurile politice și, în final, în reglementări care țintesc
limitarea sau extinderea rolului statului.
Criza economică declanșată în 2007 i-a făcut pe mulți să creadă că
va urma o perioadă relativ lungă în care publicul va favoriza un
rol mai mare pentru stat. Eu cred că, dimpotrivă, atitudinea
publică va acționa în direcția opusă, și că pentru o lungă perioadă
vom asista la o reducere lentă a dimensiunii economice și a puterii
statului.
Consensul de la Washington
Crizele nu schimbă automat atitudinea publică în favoarea unui rol
mai mare al statului. Criza din anii 1929-1933 a dus, într-adevăr
la creșterea semnificativă a rolului statului și a prezenței lui în
economie. Dar, criza inflației din anii 70 a dus din nou la
schimbarea atitudinii publicului, care a sprijinit ideile liberale
și reducerea rolului statului în multe țări. În acest proces,
elitele joacă un rol esențial. Ele pun noile idei și schimbările
necesare în proiecte și influențează atitudinea publică.
Ultima dată când adepții unui rol mai mare al statului au părut că
pierd teren a fost la sfârșitul anilor 80. Atunci, ca reacție la
criza din America Latină, a apărut Consensul de la Washington.
Principalele cauze ale crizei de atunci au fost creșterea
prețurilor petrolului, creșterea datoriei externe și creșterea
ratelor dobânzii la nivel global.
Cele trei cauze au dus la restrângerea drastică a accesului la
credite externe ale țărilor latino-americane. Multe dintre aceste
țări au pierdut parțial și capacitatea de a exporta, datorită
politicilor de substituție a importurilor. Astfel, a fost pierdut
accesul la finanțarea externă necesară pentru plata costurilor
suplimentare ale petrolului și a dobânzilor crescânde. Confruntate
cu imposibilitatea de a se împrumuta sau de a crește exporturile,
țările latino-americane au trebuit să reducă cererea agregată prin
creșterea disciplinei fiscale și să adopte politici de creștere a
exporturilor. Cele 10 seturi de recomandări ale Consensului vizează
limitarea rolului statului și în esență se referă la stabilizare,
privatizare și liberalizare, obiective cuprinse în acordurile
țărilor în curs de dezvoltare cu FMI și Banca Mondială.
Din păcate, rezultatele privind creșterea economică, ocuparea
forței de muncă și reducerea sărăciei au fost modeste. Însuși John
Williamson, cel care a creat marca “Consensul de la Washington”, a
recunoscut că lista reformelor a fost incompletă și a extins-o cu
reformele din generația a doua. Acestea din urmă vizează reforma
sistemului financiar și liberalizarea contului de capital, buna
guvernanță, calitatea ajustării fiscale și reforme structurale mai
profunde, inclusiv privind serviciul civil, piața muncii și
comerțul.
Cele două generații de reforme au vizat un rol mai mic, dar
îmbunătățit, pentru stat. În cuvintele lui Michel Camdessus,
director al FMI în perioada 1987-2000, a doua generație de reforme
are scopul de a “asigura că statul își îndeplinește propriul lui
rol în economia de piață, prin crearea unui mediu egal pentru toate
sectoarele și prin implementarea politicilor pentru bunul comun, în
mod particular politici sociale care vor ajuta să amelioreze
sărăcia și vor furniza mai multă egalitate de șanse”.
Chiar și după această extindere a recomandărilor, în unele țări,
rezultatele privind creșterea economică, ocuparea și reducerea
sărăciei au fost modeste. Principala cauză pentru rezultatele
dezamăgitoare este aplicarea incompletă a reformelor. După 20 de
ani de la apariția Consensului de la Washington, dimensiunea
statului a crescut în multe economii emergente, inclusiv România,
cât și în multe țările dezvoltate. Actuala criză economică este
doar unul dintre factorii care au acționat în această
direcție.
Extragerea de rente vs. Consensul de la Washington
Cele de mai sus sunt relevante pentru România din patru puncte de
vedere. Unu, regimul comunist a căzut în anul în care apărea
Consensul de la Washington, făcând posibil ca elitele autohtone să
preia puterea și să adopte reforme țintind la diminuarea rolului
satatului. Dar, în România, în domeniul economic și politic,
elitele în adevăratul sens al cuvântului nu există. În locul lor
acționează simbioza dintre birocrație și ceea ce poate deveni noile
elite de afaceri, al cărui scop major a fost, este și va fi
extragerea de rente. Doi, setul de recomandări ale Consensului și
ale celei de-a doua generații de reforme au ghidat toate acordurile
României cu FMI. Aceasta înseamnă că, formal, elitele au aderat la
ordodoxia predominantă. Trei, în România, implementarea reformelor
a fost incompletă, ca în multe alte cazuri, indicând că
proprietatea (ownership) reformelor a lipsit. Patru, ca și țările
latino-americane în anii 80, și România s-a confruntat periodic cu
lipsa accesului la finanțare externă. Punctele trei și patru s-au
intercondiționat: finanțarea externă a fost disponibilă ori de câte
ori reformele și ajustările necesare s-au făcut la timp și a fost
retrasă când reformele au fost întrerupte.
Ca și în alte țări cu venit scăzut pe locuitor, și în România, fără
finanțare externă, creșterea economică rămâne scăzută.
Economisirile interne mici nu pot finanța o creștere economică
relativ mare și venitul pe locuitor rămâne scăzut. Este un cerc
vicios care generează insatisfacție. Guvernul și alți agenții
economici sunt nevoiți să facă reformele/ajustările necesare pentru
a obține finanțarea externe și a relua creșterea economică la
potențial. Din această perspectivă, nevoia de finanțare externă
este o constrângere care presează pentru reforme și politici
coerente, care asigura creșterea relativ înaltă și sustenabilă a
venitului pe locuitor.
în România, aplicate de la început, reformele și politicile
coerente ar fi generat, un stat mai mic și mai eficient. În timp ce
publicul este interesat de un astfel de stat, chiar dacă pe termen
scurt anumite segmente ale sale trebuie să strângă cureaua,
căutătorii de rente nu sunt. Un stat mai mic și mai eficient
înseamnă mai puține rente pentru totdeauna. Astfel, în condițiile
în care elitele economice și politice autentice lipsesc, obiectivul
social legitim al creșterii venitului pe locuitor la nivelurile
maxime sustenabile intră în conflict cu obiectivul maximizării
extragerii de rente.
Căutătorii de rente au trebuit să optimizeze permanent între
constrângrea externă și extragerea de rente. Dată fiind
constrângerea externă, ei au maximizat intertemporal volumul de
rente extrase prin inițierea unui lanț de programe de reforme, care
aduceau finanțare externă, și oprirea temporară a acestora
invocându-se motive de natură socială.
Căutătorii de rente au exploatat insatisfacția pe termen scurt a
unor grupuri și, pentru a se opune reformelor, au invocat, în mod
sistematic, imperative sociale. În mod particular, amânarea
reformelor a fost justificată invocându-se gradul redus de
suportabilitate socială a unor ajustări datorat nivelului de trai
scăzut. Timp de 20 de ani, căutătorii de rente au manipulat
populația săracă, așa cum o fac și în prezent. Recent, mulți
politicieni și analiști s-au opus reducerii pensiilor cu 15
procente invocând sărăcia, deși ajustarea era necesară și ar fi
adus beneficii pe termen mediu.
Amânarea ajustărilor/reformelor a dus de mai multe ori la recesiune
sau la încetinirea creșterii economice. Aceasta s-a reflectat în
reducerea resurselor cu care s-au cumpărat voturile și, de mai
multe ori, căutătorii de rente au fost nevoiți să accepte o serie
de reforme cerute de finanțatorii oficiali externi: FMI, Banca
Mondială și, mai recent, Uniunea Europeană.
Astfel, dată fiind constrângerea finanțării externe, clasa politică
în ansamblu a promovat unele reforme și România a progresat
suficient pentru a deveni membră a UE. Dar multe alte reforme sunt
necesare pentru ca nivelul de trai să conveargă cu cel din UE. Iar
politicile trebuie să rămână coerente pentru a evita sincopele în
menținerea creșterii economice în jurul potențialului. Cu toate
acestea, imperativele sociale continuă să fie utilizate ca
justificări pentru amânarea unor reforme și a ajustărilor
necesare.
Nu putem trimite FMI-ul acasă
Astăzi unii politicieni și oameni de afaceri sunt de părere că ar
trebui să renunțăm la acordul cu FMI. Aceasta înseamnă renunțarea
la unele reforme și accentuarea dezechilibrului bugetar. Am adus
argumente că aceasta ar fi o greșeală deoarece am pierde finanțarea
oficială a FMI, dar și credibilitate. Odată cu credibilitatea am
pierde și o parte din intrările private de capitaluri, care acum
sunt la niveluri insuficiente pentru a relua creșterea economică.
În această secțiune vreau să arăt că așa s-a întâmplat aproape
constant în ultimii 20 de ani, ceea ce a menținut sărăcia relativă
și dependența masivă a economiei românești de finanțarea
externă.
În perioada 1990-1992 economia a scăzut cu 25 de procente. Această
scădere a fost determinată în bună măsură de căderea piețelor CAER
dar și de lipsa finanțării externe adecvate. Datorită reformele
incomplete, o parte a finanțărilor externe promise nu au putut fi
accesate. Parțial, acesta a fost prețul plătit pentru conservarea,
din rațiuni de extragere a rentelor, a unui rol mare pentru stat.
Angajamentele din acordul încheiat în aprilie 1991 cu FMI pentru un
an a fost terminat fără a trage ultima tranșă. Lipsa reformelor și
a ajustării cheltuielilor publice a dus la epuizarea rezervelor
valutare ale țării. Pentru a ameliora restricția externă s-a luat
decizia greșită de a naționaliza valuta companiilor. În 1992,
România avea un deficit nominal al sectorului public consolidat
(guvern plus BNR) de 8 procente din PIB, iar în termeni reali
deficitul a fost de 20 de procente din PIB. Deficitul reflecta
inclusiv subvențiile implicite acordate prin rata de schimb
supraevaluată și prin ratele negative ale dobânzilor.
În perioada 1993-1996 economia a crescut deși intrările de
capitaluri nu au fost substanțiale. Lipsa finanțării externe
adecvate a fost compensată, în mod nesustenabil, prin subvenții
explicite și implicite, ultimile fiind acordate prin menținerea
controlului asupra ratei de schimb, prin dobânzi negative și prin
credite direcționate. S-au încheiat două acorduri cu FMI, în 1992
și în 1994, dar ambele au fost abandonate după tragerea primelor
tranșe din lipsa de progres pe calea reformelor structurale, care
vizau reducerea rolului satului în economie. Deficitele
cvasifiscale au rămas relativ mari.
În perioada 1997-1999, confruntată cu dificultăți de finanțare
externă și cu subvenții implicite reduse, economia a scăzut cu 14
procente. În această perioadă au fost promovate reforme
substanțiale, inclusiv liberalizarea pieței valutare. Totuși,
reformele privind reducerea deficitului bugetar și a sectorului
public au fost insuficiente și acordul încheiat cu FMI și Banca
Mondială în februarie 1997 s-a finalizat fără tragerea ultimelor
tranșe. S-a spus recent că proasta gestiune a datoriei publice a
generat o vulnerabilitate majoră a economiei românești în perioada
respectivă. Nu cred! Vulnerabilitatea a venit de la faptul că
măsurile de reformă nu au fost duse la bun sfârșit. Dacă politicile
ar fi fost aplicate corect și deficitul bugetar se situa în
limitele agreate, finanțarea externă ar fi fost disponibilă în mai
mare măsură. Dar, volumul rentelor extrase ar fi fost mai
mic.
În perioada 2005-2008 economia a crescut cu 5 procente în medie pe
an, finanțată de intrările mari de capitaluri. În această perioadă
părea că finanțarea externă și maximizarea rentelor pot coexista pe
termen mediu. Deși acordul încheiat în 2005 cu FMI a fost întrerupt
din cauza depășirii deficitului bugetar și neîndeplinirii altor
angajamente asumate, intrările de capitaluri private au continuat
să fie substanțiale. Aceasta a încurajat autoritățile să continue
să implementeze politici fiscale și politici ale veniturilor
salariale prociclice, accentuând deteriorarea contului
curent.
În această perioadă, PIB a crescut cu 28, 2 la sută, în timp ce
salariul mediu brut și pensia medie au crescut în termeni reali cu
62,1 procente și respectiv 113, 7 procente. Numărul de persoane
angajate în sectorul public a crescut cu aproape 170 de mii, mai
ales la nivelul autorităților locale. Cu alte cuvinte, o parte din
deficitul contului curent, care ajunsese la aproape 14 procente din
PIB în 2007 a fost prețul plătit pentru creșterea dimensiunii
statului. Această creștere a fost vizibilă atât în creșterea
ponderii cheltuielilor publice în PIB, cât și în deficitele
structurale.
Ca procent din PIB, cheltuielile guvernului general consolidat, au
fost reduse de la 38,5 în 2000 la 33,5 în 2004, prin implementarea
singurului acord cu FMI care a fost dus la bun sfârșit. Deficitele
structurale în această perioadă au fost mai mici decât cele
efective, cu excepția anului 2004, când creșterea economică a fost
peste potențial. Dar, ca procent din PIB, începând cu anul 2006,
cheltuielilor totale ale guvernului general consolidat au crescut
de la 33,5 procente în 2005 la 37,6 în 2008. Deficitele structurale
ale acestei perioade au fost mai mari decât cele efective și în
continuă creștere. De la mai puțin de un procent din PIB în 2005,
deficitul structural al bugetului general consolidat a atins 4
procente în 2007 și 8,5 procente în 2008.
În 2009, criza economică mondială a făcut ca România să se
confrunte din nou cu problema finanțării externe, dar subliniez că
problema ar fi apărut și dacă nu se declanșa criza financiară
internațională. Dată fiind mărimea deficitului structural al
bugetului general consolidat în 2008 și criza financiară
internațională, guvernul nu ar fi găsit finanțare externă pe
piețele private decât la costuri foarte mari. A fost nevoie de
acordul cu FMI, UE și alte instituții financiare. Sectorul privat
și cel bugetar au reacționat diferit în termenii ajustărilor.
Sectorul privat a făcut reducerile necesare de activitate și
personal în 2009. Statul nu a putut să facă acest lucru și ponderea
cheltuielilor guvernului general consolidat a crescut în 2009 la
40,4 procente din PIB.
FMI și UE au condiționat acordarea împrumutului de efectuarea de
corecții majore pe partea cheltuielilor. În 2009, în termeni
structurali, ajustările au fost de un punct procentual din PIB,
aproape exclusiv pe partea de cheltuieli. S-a spus recent că
proasta gestiune a datoriei publice în perioada 2005-2008 a generat
o vulnerabilitate majoră a economiei românești. Cred că pe baza
celor arătate putem respinge această ipoteză. Se poate spune însă
că dacă în această perioadă politicile fiscale și de venituri ar fi
fost bune, împrumutul de la instituțiile menționate ar fi putut fi
mult mai mic.
Faptul că în întreaga perioadă 1990-2010 doar un singur acord cu
FMI a fost finalizat cu success dovedește că principala cauză a
inițierii acordurilor a fost constrângerea financiară externă, și
nu ideea de reforme. Acordurile au adus credibilitate și bani
pentru reforme. Dar reformele fie nu au fost inițiate fie au fost
întrerupte prematur, de cele mai multe ori în numele imperativelor
sociale. Reformele complete și politicile coerente ar fi permis
maximizarea venitului pe locuitor și ar fi prevenit polarizarea
veniturilor. În schimb, reformele incomplete și politicile
incoerente au permis maximizarea rentelor. În consecință, România
nu poate genera economii interne suficiente pentru a relaxa
semnificativ constrângerea externă. Din această perspectivă, suntem
ca acum 20 de ani.
Rămâne însă de văzut dacă acordul curent cu FMI, UE, Banca Mondială
va avea soarta pe care a avut-o cele mai multe acorduri. Cu alte
cuvinte, rămâne de văzut dacă simbioza dintre birocrație și ceea ce
ar trebui să fie elitele de afaceri a graduat la nivelul de elite
autentice, care maximizează intertemporar venitul pe
locuitor.
Încotro cu statul?
La începutul anilor 90, în SUA și Marea Britanie se vorbea de
sfârșitul erei guvernelor mari. În esență, această viziune avea o
bază în setul de recomandări ale Consensului de la Wshington și ale
generațiilor ulterioare de reforme. Astăzi, nu numai că guvernele
sunt din nou mari, dar sunt chiar mai mari ca acum două decenii și
au asociată o ideologie puternică. În ultimii ani, adică într-o
perioadă relativ scurtă de timp s-au produs schimbări care au mărit
rolul și puterea statului.
Cel mai recent, rolul și mărimea statului au crescut sub influența
crizei financiare, când multe state au făcut cheltuieli mari pentru
sprijinirea băncilor și prevenirea depresiunii economice. În 2009
(anul 2006 în paranteză), cheltuielile publice atingeau, ca procent
din PIB 54,2 (48,6) în Belgia, 58,6 (51,6) în Danemarca, 50,4
(43,2) în Grecia, 55,6 (52,7) în Franța, 51,9 (48,7) în Italia,
49,8 (52) în Ungaria, 51,6 (45,5) în Olanda, 51,8 (49,5) în
Austria, 51 (49,5) în Portugalia, 55,6 (46,3) în Finlanda, 51,7
(44,1) în Marea Britanie, ca să dau doar câteva exemple. După
întâlnirea de pe 2 aprilie 2009 a G-20, primul ministru britanic de
atunci, Gordon Brown declara că vechiul Consens de la Washington
este terminat.
Criza curentă se deosebește de criza care a impus Consensul de la
Washington, dar face actuale recomandările lui referitoare la
stabilizare, mai ales pentru țările dezvoltate. Cele două crize au
în comun faptul că a întrerupt accesul la credite. În multe țări
dezvoltate, băncile nu s-au mai finanțat între ele și banii privați
au fost substituiți cu bani de la guverne. Deficitele bugetare și
datoria publică au crescut, făcând evident că dimensiunea economică
a statului a ajuns la limite prea mari. În multe economii emergente
s-a întrerupt finanțarea externă privată și a fost nevoie de bani
de la FMI, UE și alte instituții financiare. Pentru țări ca
România, cu deficite de cont curent mari și cu un sector bancar
dependent de finanțarea externă constrângerea a fost resimțită
foarte puternic .
În perioada 2006-2008, în România, salariile au crescut mai repede
în sectorul public decât în sectorul privat. Așa s-a întâmplat însă
și în alte țări. Probabil puțini români își imaginează că angajații
din sectorul public sunt mai bine plătiți decât cei din sectorul
privat atât în Marea Britanie cât și în SUA. Criza financiară
internațională a făcut să pară că lupta a fost câștigată de stat și
de adepții unui rol mai mare al statului în economie.
În SUA, Anglia, statele nordice ale Europei și în Europe de sud-est
dezbaterile despre mărimea și eficiența statului încep să devină
consistente. Îngrijorarea provine de la faptul fundamental că
dimensiunea economică a statului (ca participare procentuală la
producerea PIB) și puterea acestuia au ajuns să fie foarte mari.
Mulți factori au contribuit la această tendință, iar esența
dezbaterilor este că ea trebuie inversată. Condițiile inversării se
acumulează deja, numai că inversarea va fi dificilă.
Criza financiară a dus nu numai la creșterea cheltuielilor statului
ca procent din PIB dar și la schimbări în modul în care sunt
privite meritele relative ale guvernelor și piețelor. Pentru
moment, concepte ca stabilizare, privatizare, și liberalizare trec
în plan secund. Pe lângă creșterea volumului cheltuielilor publice
în răspuns la criza financiară au crescut și numărul birocraților
care trebuie să scrie și să aplice reglementările.
Reglementările sunt tot mai complicate și numărul de agenții
reglementatoare a crescut semnificativ la nivel național și
suprastatal. Mecanismul de creștere continuă a reglementărilor și a
instituțiilor asociate își are baza în faptul că obiectul
reglementării este trecutul, în timp ce evoluțiile care se combină
pentru a duce la viitoarea criză financiară trec, în mod obiectiv,
neobservate. Astfel, în timp ce puterea lor crește tot timpul,
reglementatorii sunt mereu surprinși de crize.
Dar cererea pentru un stat mai mare și mai puternic a început să
crească cu mult înainte de izbugnirea crizei financiare. Și alți
factori au dus la inflatarea statului. Aceștia sunt schimbările
climaterice, care cer un răspuns public și duc la noi și complicate
reglementări; amplificarea terorismului și creșterea
criminalității, care au dus la creșterea aparatului de supraveghere
a populației; problemele demografice și insecuritatea locurilor de
muncă, care duc la creșterea cererii de sisteme de asigurări
sociale; globalizarea și apariția unor noi puteri economice care au
o viziune asupra statului diferită de cea exprimată în Consensul de
la Wahington. Unii dintre acești factori au în comun faptul că apar
în răspuns la câte o criză.
Tot reacționând la unele crize, statul creaște până când el însuși
ajunge să se confrunte cu o criză. Treptat, acțiunile sale tind să
încalce recomandări ale consensului de la Washington. Deficitele
bugetare cresc la niveluri care creează mai multe probleme decât
rezolvă. Datoria publică crește atât de mult încât o parte tot mai
mare din cheltuieli trebuie utilizate pentru plata dobânzilor.
Aceste evoluții pot duce la stagflație. Așa s-a întâmplat în multe
țări în anii 70, când a apărut marea inflație. Așa s-a întâmplat în
cazuri izolate în anii 90.
Crizele au dus în anii 70 la o schimbare de concepție și a început
o eră de reducere a rolului statului. Așa s-a întâmplat în Suedia
la începutul anilor 90, dar și în alte țări cum ar fi Canada, Noua
Zeelandă, Olanda care au trecut la programe de reducere a
cheltuielilor bugetare. Așa se întâmplă azi în Grecia și în multe
alte țări care au deficite bugetare și datorii publice mari. Așa ar
trebui să se întâmple astăzi și în România. Lecția acestor episoade
este că crizele care determină creșterea mărimii statului pe termen
scurt, cum este cea de acum, pot duce la reducerea lui pe termen
mai lung.
Deși suportul ideologic pentru creșterea rolului statului pare mai
puternic decât oricând, el va slăbi în viitorul apropiat relativ
repede. Nu același lucru se va întâmpla însă cu procesul de
reducere a dimensiunii statului. Acest proces va fi extrem de greu.
Primul pas va fi în direcția reglajului în doctrina politică.
Aceasta se vede deja atât în Europa cât și în SUA. În Marea
Britanie puterea s-a mutat deja de la laburiști la conservatori. În
Ungaria a venit la putere un partid de dreapta. În SUA, în
Massachusetts, democrații au pierdut în favoarea conservatorilor.
Cred că aceste ajustări vor continua în această direcție, inclusiv
în România.
Totuși, aceasta nu înseamnă că dezbaterile teoretice vor merge în
aceeași direcție. Probabil că se va accepta, mai puțin ideea “nu
contează mărimea guvernului, ci eficiența lui”. Este posibil ca
dezbaterile să se focalizeze pe tema eșecurilor pieței și a
eșecurile guvernului. Poate că se va reflecta mai mult despre ce
trebuie să facă guvernul cu eficiență sporită și de unde trebuie să
se retragă, cel puțin parțial.
Lucian Croitoru este consilier al guvernatorului BNR
Mugur Isărescu
Opiniile aparțin autorului și nu reprezintă neapărat poziția Ziarului Financiar.