Sătui, probabil, ca mediul de afaceri să le tot scoată ochii cu importanța asigurării stabilității legislației, consultărilor reale și analizelor de impact, guvernanții au permanentizat excepția de la regulă eliminând cele 6 luni stabilite ca interval de intrare în vigoare a modificărilor normelor fiscale, printr-un OUG mai mult decât discutabil. Culmea excepției, s-a trecut peste AVIZUL Ministerului Justiției care semnalează problemele de constituționalitate. Ministrul de Finanțe s-a străduit să ne explice pe toate posturile TV cum sectorul privat poate și are de unde să susțină cheltuielile generoase ale statului, periate și tăiate de ochii lumii. Dacă s-ar fi depus atâta efort la creșterea colectării taxelor și eliminarea evaziunii fiscale, dacă s-ar fi ascultat opiniile experților care avertizau că proiecția bugetară pentru anul 2023 nu este sustenabilă – cu siguranță deficitul bugetar și pierderea unor fonduri europene consistente care se tot lasă atrase – n-ar mai fi fost marota cu care Guvernul încearcă să ne sperie și în aceste zile, când a lansat al doilea pachet de măsuri fiscale, la fel de discutabil. Realitatea tristă este că situațiile excepționale ne guvernează de facto de multă vreme și că Executivul încearcă să ne convingă că asta e noua normalitate.
În cele ce urmează, un punct de vedere argumentat privind încălcarea prevederilor legii fundamentale, semnat de Ionela Cuciureanu – Policy Advisor în cadrul Federației ACUE. Ionela este absolventă a Facultății de Drept din cadrul Universității din București și urmează un doctorat în domeniul elaborării și sistematizării normative în cadrul Școlii Doctorale Drept din cadrul Academiei de Studii Economice din București.
Vremurile în care un reputat profesor al Universității din București arunca pe fereastră Constituția României la un curs de Protecția Drepturilor Omului, pentru a-și susține (într-un mod mai teatral, ce-i drept) teza conform căreia drepturile fundamentale nu mai sunt respectate în România, par să se fi întors, de această dată în metaversul finanțelor. Doar că cel în cauză nu e nici pe departe un doctrinar al dreptului care încearcă să justifice o idee, ci un minister într-o disperată nevoie de acoperire a unui deficit, și nu dă, ci ia. Mai precis, aruncând pe fereastra Finanțelor cerințele constituționale ale predictibilității legislative în domeniul fiscal, Ministerul i-a luat contribuabiliului, sacrificat pe altarul peticirii bugetului, cele 6 luni stabilite ca interval de intrare în vigoare a modificărilor unei norme fiscale.
Recent ieșită din cuptorul încins al legiferării delegate, OUG 74/2023 („Ordonanța”) modifică alin. 4 al art. 4 din Legea 227/2015 privind Codul Fiscal, extinzând semnificativ lista excepțiilor de la intervalul de 6 luni de la momentul adoptării până la intrarea în vigoare a modificărilor din legislația fiscală. OUG este in dezbatere la Camera Deputatilor (PL-x nr. 625/2023).
Dacă în forma anterioară, singura excepție era reprezentată de modificările care decurg din angajamentele internaționale ale României, în forma actuală, fizionomia articolului se schimbă în mod semnificativ, excepția aplicându-se inclusiv modificărilor prin care se introduc impozite și/sau taxe ori se majorează cele existente, respectiv se elimină sau se reduc facilități existente. Altfel spus, sunt exceptate tocmai acele situații care constituie însăși rațiunea de a fi a intervalului de 6 luni pentru intrarea în vigoare:
„(4) Fac excepție de la prevederile alin. (1) și (2) modificările care decurg din angajamentele internaționale ale României, precum și modificările și/sau completările prin care se introduc impozite, taxe sau contribuții obligatorii noi, se majorează cele existente, se elimină sau se reduc facilități existente, exclusiv în situații extraordinare de procedură de deficit bugetar excesiv constatate potrivit tratatelor Uniunii Europene și regulamentelor subsidiare agreate la nivel european.”
Ordonanța încalcă astfel prevederile constituționale dintr-o dublă perspectivă, atât extrinsecă, întrucât nu se justifică urgența, fiind încălcat principiul consacrat în art. 115, alin. 4 din Constituție, cât și intrinsecă, prin încălcarea principiului infraconstituțional al securității juridice, fundament al statului de drept, așa cum este el garantat la art. 1, alin. 3 și 5 din Constituție.
- Neconstituționalitate extrinsecă – lipsa urgenței și a unei „situații extraordinare”
Instituția delegării legislative este definită de doctrina juridică ca fiind un „transfer al unor atribuții legislative la autoritățile puterii executive printr-un act de voință al Parlamentului ori pe cale constituțională, în situații extraordinare”[1].
De asemenea, prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, Curtea a constatat că „reglementarea pe calea ordonanțelor și a ordonanțelor de urgență constituie, așa cum se prevede expres în art. 115 din Constituție, o atribuție exercitată de Guvern în temeiul delegării legislative, iar depășirea limitelor acestei delegări, stabilite prin însuși textul Constituției, reprezintă o imixtiune nepermisă în competența legislativă a Parlamentului, altfel spus, o violare a principiului separației puterilor în stat”.
În același sens, prin Decizia 255 din 11 mai 2005, Curtea a statuat că legiuitorul constituant prin folosirea sintagmei „situație extraordinară” a încercat „restrângerea domeniului în care Guvernul poate substitui Parlamentului, adoptând norme primare în considerarea unor rațiuni pe care el însuși este suveran să le determine”.
Lipsa evidentă a caracterului urgent, care ar fi justificat în condițiile art. 115, alin. 4 un demers de legiferare delegată (prin intermediul unei ordonanțe de urgență) a fost semnalată și de către Ministerul Justiției în avizul său, prin ea însăși o condiție extrinsecă de constituționalitate.
Dat fiind natura normei, nu se poate identifica nicio astfel de „situație extraordinară”, care să justifice introducerea în circuitul juridic a unor excepții de la termenul de 6 luni aferent intrării in vigoare a normelor fiscale, prin intermediul unei ordonanțe de urgență.
- Neconstituționalitate intrinsecă – încălcarea manifestă a principiului securității juridice
Tradițional prezentat ca fiind inspirat din dreptul german, principiul securității juridice se prezintă în două dimensiuni distincte. Exigența obiectivă a principiului securității juridice presupune că norma trebuie să fie inteligibilă și accesibilă cetățenilor, ceea ce implică o anumită stabilitate normativă. Dimensiunea subiectivă a principiului securității juridice reflectă încrederea legitimă care trebuie să se stabilească între autoritățile normative și cetățenii lor, care merită o protecție deosebită în caz de schimbare bruscă a regulilor.
Principiul a fost dedus de Curtea Constituțională din interpretarea dispozițiilor cuprinse în art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, care reglementează statul de drept, întrucât legalitatea, incluzând un proces transparent, responsabil și democratic pentru adoptarea legii, precum și securitatea cadrului juridic constituie elemente esențiale ale statului de drept[2], alături de accesul liber la justiție, interzicerea arbitrariului, respectarea drepturilor omului, non‑discriminarea și egalitatea în fața legii.
Securitatea juridică contribuie la însăși realizarea dreptului și, astfel, reprezintă un element constituțional al statului de drept.[3]
În dreptul fiscal, aceasta are un rol critic, reprezentând o garanție pentru contribuabil că nu va fi supus unei noi sarcini fiscale, că nu îi vor fi majorate sarcinile fiscale ori eliminate potențialele facilități fiscale de care beneficia, în mod intempestiv. Această interpretare este confirmată și de decizia Curții Constituționale nr. 845/2020, care statuează în sensul în care previzibilitatea legislativă și securitatea juridică sunt esențiale pentru asigurarea stabilității raporturilor juridice care intră sub incidența Codului Fiscal. Or, dacă pentru situația precisă a modificărilor privind accizele armonizate, care a făcut obiectul sesizării în decizia anterior menționată, Curtea a considerat neconstituțională instituirea unei excepții de la principiul previzibilității legislative, cu atât mai mult, în cazul de față, în care practic excepția devine însăși regulă, ne aflăm într-o stare de neconstituționalitate manifestă.
Totodată, mergând mai în profunzime cu argumentația, observăm că ordonanța contrazice însuși principiul de drept conform căruia exepția este de strictă interpretare și aplicare, întrucât de natura și de esența excepției este faptul că privește situații particulare, cu un obiect și o întindere foarte clar determinată. Or, din exprimarea textului Ordonanței, rezultă o categorie extrem de largă, în care pot intra o multitudine de raporturi juridice de drept fiscal, fără o minimă previzibilitate.
Teza finală a articolului, respectiv „exclusiv în situații extraordinare de procedură de deficit bugetar excesiv constatate potrivit tratatelor Uniunii Europene și regulamentelor subsidiare agreate la nivel european” nu constituie o garanție efectivă a caracterului excepțional, întrucât lasă o poartă deschisă Guvernului spre constatarea unor astfel de „situații extarordinare de deficit bugetar”. Termenul „extraordinare” are un rol strict stilistic în construcția textului de lege, menit să adoarmă vigilența destinatarilor dispoziției, interpretarea sa fiind practic lăsată la latitudinea executivului, aspect care ne face să ne întrebăm, quo vadis, separația puterilor în stat?
Dacă Guvernul „legiferează” prin Ordonanță de Urgență cu privire la stabilirea unor excepții și apoi tot Guvernul este cel care, la un moment dat, va constata că ne aflăm în situația care justifică aplicarea lor, suntem practic într-un context clar de încălcare a separației.
Așadar, nu ne rămâne decât să ne întrebăm, retoric, dacă nu cumva considerentele de ordin politic și presiunea bugetară au făcut executivul să uite de piramida legislativă și de faptul că, până la urmă, Constituția este legea fundamentală a unei țări, iar constituționalitatea nu este o opțiune dispensabilă, ci poate prima dintre obligațiile juridice.
[1] Ioan Vida – Legistică formală – Introducere în tehnica și procedura legislativă, Ed. Lumina Lex, București, 2006, p. 274.
[2] Raportul asupra statului de drept elaborat de Comisia de la Veneția în cea de‑a 106‑a sesiune plenară, Veneția, 11‑12 martie 2016, disponibil la https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Rule_of_Law_Check_List.pdf.
[3] Conseil constitutionnel, decizia n° 2013-682 din 19 decembrie 2003 referitoare la „ Loi de financement de la sécurité sociale pour 2014.”