Opinie Daniel Dăianu: O geometrie variabilă periculoasă în UE: ce putem face?

Criza financiară și economică a reliefat și accentuat clivaje în interiorul Uniunii Europene cât și slăbiciuni ale mecanismelor ei de funcționare. Sintagma “geometrie variabilă” antedatează criza cu ani buni, dar ea capătă semnificații sporite în circumstanțele actuale.

Mă refer la deficitul de convergență economică, tensiuni în funcționarea mecanismelor decizionale, carențe ale politicilor la nivelul UE. O Europă (Uniune) cu tot mai multe viteze nu poate fi o construcție solidă.

Geometria variabilă capătă dimensiuni periculoase dacă o examinăm prin prisma situației economice în țările membre ale Uniunii. Un aspect relevant adus de criza datoriilor suverane este împărțirea zonei euro în două arii: una care a ieșit din recesiune și care nu a fost nevoită să recurgă la măsuri de austeritate (consolidare fiscală) extreme; și un flanc sudic (la care se adaugă Irlanda), care este amenințat de o dinamica a cercurilor vicioase. De notat că și țările din afara zonei euro se împart în mai multe categorii, în funcție de: mărimea dezechilibrelor, în ce fază a consolidării fiscale se află (acolo unde au fost necesare ajustări majore), regimul de politică monetară și de curs de schimb (țări cu consilii monetare vs. țări cu regim de curs flotant), dacă au recurs la asistență financiară externă; dacă sunt în spațiul Schengen. În cazul economiilor din Europa centrală și de răsărit mai intervine un element notabil :natura dezechilibrelor externe, care condiționeaza dificultatea corecțiilor sub impactul șocurilor adverse.

În zona euro, falia între flancul nordic și cel sudic este tot mai evidentă; atât dinamicile economice cât și perspectivele celor două buchete de țări sunt diferite. Reforma guvernanței economice în UE încearcă să găsească un răspuns la această fractură pornind de la câteva constatări: este nevoie de un mecanism de gestionare a crizelor datoriilor suverane; coordonarea de politici și noi reguli privind politicile economice naționale sunt necesare. În texte anterioare am analizat propuneri de reformă a guvernanței economice. Aici mă rezum în a sublinia câteva aspecte.

În opinia mea, “pactul de competitivitate” poate avea eficacitate dacă nu va repeta unilateralitatea instrumentului de politică monetară (așa numita “one size fits all monetary policy”). În același timp, cred că dacă nu se va reuși construcția, la nivelul UE, a unor politici eficace de stimulare a convergenței economice, simple mecanisme la nivel național nu vor putea contracare tendințe de fragmentare economică. De menționat este că, dacă după extinderea Uniunii începând cu 2004 provocările legate de convergența economică erau privite, prin excelență, pe aliniamentul est-vest, criza a modificat geografia în această privință: sudul UE este perceput ca fiind aria cu mari probleme, care dezechilibrează Uniunea.

Criza economică acută a tensionat relațiile între instituții europene. Aplicarea Tratatului de la Lisabona se confruntă cu un veritabil test de anduranță (se poate face o analogie cu testele de stres pentru bănci); în unele domenii Tratatul este depășit de evenimente, ceea ce a determinat acțiuni de amendare (cazul articolului 136, care primește un paragraf privind asistența către un stat membru al zonei euro). Această încordare inter-instituțională este ușor sesizabilă în relația Comisie-Consiliu, în modul în care deciziile adoptate se iau fie privilegiindu-se “metoda comunitară” (the community method), fie filiera inter-guvernamentală (the inter-governmental method). Drept este că Tratatul a venit cu instituții noi (președinția Uniunii; serviciul extern pentru politică externă) care au creat o anume neclaritate în distribuirea prerogativelor. Nici Parlamentul European nu s-a rodat în exercitarea unor prerogative sporite. Dar criza economică a mărit înclinația țărilor cu alonjă foarte mare (Germania, mai ales, Franța) de a acționa nu folosind metoda comunitară.

Cancelarul Angela Merkel s-a referit, din acest punct de vedere, la “metoda Uniunii”, care ar indica că deciziile cele mai importante nu pot fi lăsate în brațele mașinăriei birocratice și încete reprezentată de Comisie, șI că, prin urmare, Consiliul este chemat să le adopte, mai cu seamă în situații de urgență (de criză). Dar Consiliul este format din 27 de state membre și deciziile sunt adesea luate foarte greu, ceea ce poate induce întârzieri mari (vezi ajutorul acordat Greciei). În plus, puterea statelor membre este foarte diferită, ccea ce creează tensiuni. Și în anii trecuți am avut “directorate” ad hoc în Uniune. Dar, acum, tandemul Berlin-Paris pare să capete un contur tot mai pregnant, în condițiile în care Germania dă tonul deciziilor de ordin economic fiind și țara cu cea mai mare contribuție la bugetul UE și la Facilitatea Europeană pentru Stabilitate Financiară (EFSF). Așa, de pildă, s-a întâmplat cu reuniunea de la Deauville, care a precedat summitt-ul din octombrie trecut, tot cum a fost anunțat și “Pactul pentru competitivitate”. Mai este de remarcat, în acest cadru, creșterea importanței eurogrupului (ce reunește țări din zona euro), care pare să capete o regulă în a precede prin întâlniri la nivel înalt pe cele ale tuturor țărilor membre ale UE. Poate deveni eurogrupul un embrion de “guvern economic al UE”? Și dacă da, ce înseamnă să fii în afara acestei de decizie? Germania, dincolo de a generaliza “bune practici” pare sprijine o asemenea idee a eurogrupului (din care nu fac parte Marea Britanie și Suedia, care nu agreează adâncirea coordonării și uniformizarea de politici economice).

Un slogan care sună recurent la Bruxelles este “more Europe is the solution” (soluția este mai multă Europa). Dar pentru că această soluție să fie aievea este necesar că dinamica fragmentării să fie anihilată; este necesar ca țări ca Germania să nu privească o parte mare a Uniunii că un balast tot astfel cum țările subperformante trebuie să înțeleagă că solidaritatea nu presupune “călatorii fără bilet” perpetuizate și că Berlinul și alte capitale au principala răspundere față de plătitorii naționali de taxe și impozite. Un handicap pentru abordarea solidară a problemelor cu care se confruntă Uniunea este și o stare de spirit în extindere, în nu puține țări europene, care este însoțită de xenofobie și naționalism.

Se impune să tragem o linie. Pe de o parte, constatăm o diferențiere de statut și situație economică în accentuare între țări din UE –fie că fac parte, fie că nu, din zonă euro. Apartenența la UE, chiar la zona euro, nu mai scutește o țară de a fi nevoită să intre în furcile caudine ale unui aranjament cu finanțatori internaționali multilaterali (FMI, BM. BERD). În acest context, criza obligă la o regândire a mecanismelor și instrumentelor de politici economice în UE care să evite fracturi ce se pot dovedi fatale.

Pe de altă parte, luarea deciziilor în UE este marcată de tensiuni între instituții europene (Comisie și Consiliu, Parlamentul European și Consiliu) și de propensiunea ca decizii majore să fie luate în cercuri tot mai restrânse, de țări mari. Unii ar putea spune că acest “cost democratic” trebuie acceptat în măsura în care politicile ce decurg din acele decizii se dovedesc a fi bune. Dar nu există o garanție suficientă din acest punct de vedere și, în plus, neglijarea metodei comunitare poate accentua un deficit democratic periculos în modul în care se iau deciziile în UE.

În fine, este de semnalat că profunda criză obligă și la reconsiderarea utilității unor instrumente de la nivelul UE. Sunt voci care susțin că fondurile structurale și de coeziune trebuie fie folosite mai mult decât în prezent pentru a contracara efectele recesioniste ale consolidărilor fiscale în țări din zona euro. Mai este un pas până la a spune că, dacă țări din afara zonei euro nu sunt capabile să absoarbă fonduri europene, atunci destinația acestora să fie alta. România are o absorbție încă foarte mică. Dacă nu ne trezim și nu facem în așa fel încât să absorbim cât mai mult și pe o curbă de creștere semnificativă, ne putem trezi cu amputări severe de fonduri. Am văzut ce acerbă a fost disputa între Parlamentul European și Consiliu privind bugetul UE pentru 2011.

Procesele descrise mai sus cer răspunsuri la București. Fără îndoială că politici economice în UE, care să ajute convergența economică, ne-ar fi de mare ajutor. Și de aceea, trebuie să examinăm cu atenție propunerile de reformă a guvernanței economice în UE (cele ale Comisiei, ale task-force-ului Consiliului), “pactul pentru competitivitate”, chiar dacă ele privesc în primul rând statele din zona euro. Gradul înalt de euroizare a economiei românești aduce constrângeri majore pentru mix-ul de politici interne apropiindu-ne, într-o anumită măsură, de țări care nu beneficiază de flexibilitatea cursului de schimb ca instrument de ajustare. Dar noi, acasă, se cuvine să ne facem temele: să avem consolidare fiscală care să nu diminueze șansele de creștere durabilă prin scăderea investițiilor publice sub praguri critice; să avem programare bugetară multianuală care să țină cont de coordonarea politicilor în UE, inclusiv de cerințele așa numitului “semestru economic”(care obligă la o mult mai timpurie și riguroasă construcție a bugetului pentru anul următor); să trecem la un model de creștere economică care să stimuleze producția de “tradeables” (băncile au de jucat un rol cheie aici); să luptăm contra jafului din sectorul de stat, împotriva corupției.

Criza alimentară pe glob (care a fost anunțată de evoluții ale prețurilor la produse de bază în anii 2007-2008) pune în lumină un activ (asset) extraordinar de valoros al României: pământul de bună calitate. Într-un studiu privind reforma bugetului UE, pe care l-am coordonat și care a fost pus pe site-ul Comisiei în martie 2008, se arată valoarea și pentru UE a pământului agricol din România. Acesta este un atu pe care trebuie să-l capitalizăm cu îndemânare în obținerea de fonduri europene, în modernizarea spațiului rural, în reforma Politicii Agricole Comune.

Cum se iau deciziile în Uniune ne interesează în cel mai înalt grad. Aici este vorba de procesul decizional în sine (dacă se ține cont de vocile tuturor țărilor membre) și de interesele specifice ale unor economii cu probleme structurale, care au de surmontat decalaje economice mari. Prin acest dialog trebuie să evităm ca o parte din fondurile structurale și de coeziune alocate României să fie reorientate către alte utilizări. Avem nevoie de alianțe strategice în acst scop.

Geometria variabilă face parte din metabolismul Uniunii Europene. Dar accentuarea ei în direcții necontrolabile, viteze tot mai diferite între grupuri de țări, creșterea fragmentării economice și nu numai, pot avea efecte dintre cele mai rele pentru Uniune. România nu trebuie să fie impasibilă față de tendințe negative, un simplu recipient deciziilor care o privesc direct sau indirect.