Nu am să spun nimic despre dorința contextului în care trăim de a aborda totul, inclusiv astfel de fenomene, din perspectivă exclusiv politică, sau dacă se trece în mediul juridic, din perspectivă exclusiv constituțională.
Am să mă refer în continuare la 3 aspecte:
I. Cum se determină legal, instituția îndrituită să reprezinte România la Bruxelles în cadrul Consiliului European?
II. Care este instituția obligată să meargă la Bruxelles pentru a reprezenta România în Consiliul European?
III. Care este instituția competentă să determine autoritatea publică care va reprezenta România la Consiliul European?
Prima problemă: această situație politică nu poate fi rezolvată exclusiv pe criterii politice sau exclusiv pe criterii constituționale, fiind o problemă care excede cadrului legal național, implicând și aspecte de drept internațional public, respectiv de drept al Uniunii Europene. Ceea ce este mai puțin reliefat la acest moment, deși este foarte important este faptul că o eventuală participare informă a instituțiilor din România în cadrul Consiliului European se poate răsfrânge la nivel european, prin eventuala anulare de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene a actelor adoptate de respectivul Consiliu European.
Este evident că această situație nu poate fi rezolvată pe criterii politice, ținând seama de majoritatea parlamentară sau de alte astfel de aspecte. Ideea este că această dilemă politică își poate găsi soluția prin coroborarea planului european cu cel național, adică a dreptului Uniunii Europene cu dreptul constituțional național.
Art. 10 din Tratatul privind Uniunea Europeană, vorbind despre democrația reprezentativă spune că “Funcționarea Uniunii se întemeiază pe principiul democrației reprezentative. Cetățenii sunt reprezentați direct, la nivelul Uniunii, în Parlamentul European. Statele membre sunt reprezentate în Consiliul European de șefii lor de stat sau de guvern și în Consiliu de guvernele lor, care la rândul lor răspund în mod democratic fie în fața parlamentelor naționale, fie în fața cetățenilor lor.”
În același sens, art. 15 din același Tratat dispune că “Consiliul European este compus din șefii de stat sau de guvern ai statelor membre, precum și din președintele său și președintele Comisiei. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate participă la lucrările Consiliului European.”
Nu în ultimul rând trebuie menționate prevederile art. 4 alin. 4 din Decizia Consiliului European din 1 decembrie 2009 de adoptare a regulamentului său de procedură în accord cu care “Consiliul European este compus din șefii de stat sau de guvern ai statelor membre, precum și din președintele său și președintele Comisiei. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate participă la lucrările Consiliului European.”
După cum se poate observa, dreptul Uniunii Europene stabilește că la Consiliul European participă șeful de stat sau seful de guvern, fără a stabili criteriile în raport de care se decide când participă primul și când cel de-al doilea. Tratatele Uniunii Europene stabilesc vocația de participare pentru ambele instituții. Transformarea vocației în drept de participare se realizează cu ajutorul Constituției, atribuțiilor celor două instituții cu vocație, atribuțiilor Consiliului European și agendei Consiliului European din iunie 2012 de la Bruxelles.
Fiind vorba despre o instituție născută în temeiul unui acord internațional, acesta din urmă, adică Tratatul de funcționare a Uniunii Europene are întâietate în aplicarea menită să stabilească instituția națională competentă să reprezinte Statul român la Bruxelles; demersul trebuie făcut pornind de la planul european spre cel național și nu invers întrucât aceasta este logica instituțională europeană.
Prima soluție: În consecință, identificarea instituției sau a instituțiilor competente să reprezinte România la Consiliul European trebuie să se realizeze prin coroborarea planului comunitar cu cel național, și nu doar prin observarea prevederilor constituționale întrucât un astfel de demers este insuficient.
A doua problemă: După cum menționam anterior vocația de participare devine drept de participare pentru una dintre instituții sau pentru ambele instituții menționate doar dacă ținem seama de prevederile constituționale cu privire la atribuțiile Președintelui României, de agenda Consiliului European din iunie 2012 de la Bruxelles respectiv de atribuțiile Consiliului European.
Respectând logica demersului mai sus menționată, vom începe cu atribuțiile Consiliului European care are competențe atât în materie de politică externă și securitatea europeană cât și în ceea ce privește politica internă, anume justiție, piața muncii, dezvoltare economică. Astfel:
i. în acord cu art. 15 din Tratatul privind funcțiunarea Uniunii Europene “oferă Uniunii impulsurile necesare dezvoltării acesteia și îi definește orientările și prioritățile politice generale. Acesta nu exercită funcții legislative.”
ii. Art. 22 dispune “Pe baza principiilor și a obiectivelor enumerate la articolul 21, Consiliul European identifică interesele și obiectivele strategice ale Uniunii.”
iii. Articolul 26vorbește despre “Consiliul European identifică interesele strategice ale Uniunii, stabilește obiectivele și definește orientările generale ale politicii externe și de securitate comune, inclusiv în ceea ce privește chestiunile având implicații în materie de apărare. Acesta adoptă deciziile necesare.”
iv. De asemenea, articolul 68 stabilește “Consiliul European definește orientările strategice ale planificării legislative și operaționale în cadrul spațiului de libertate, securitate și justiție.”
v. În acord cu articolul 121 “Statele membre își consideră politicile economice ca fiind o chestiune de interes comun și le coordonează în cadrul Consiliului, în conformitate cu articolul 120. Consiliul, la recomandarea Comisiei, elaborează un proiect privind orientările generale ale politicilor economice ale statelor membre și ale Uniunii și prezintă Consiliului European un raport în acest sens. Consiliul European, pe baza raportului Consiliului, dezbate concluziile privind orientările generale ale politicilor economice ale statelor membre și ale Uniunii. În temeiul acestor concluzii, Consiliul adoptă o recomandare care stabilește aceste orientări generale. Consiliul informează Parlamentul European cu privire la recomandarea sa.”
vi. Articolul 148stabilește “Consiliul European analizează anual situația ocupării forței de muncă din Uniune și adoptă concluzii în această privință, pe baza unui raport anual comun al Consiliului și Comisiei.”
Sub-consecința nr. 1: Față de cele de mai sus, și ținând seama de întreaga economie a prevederilor Tratatelor instituind Uniunea Europeană, se poate susține că această instituție a Uniunii Europene are atribuții diverse, atât în materie de politică externă cât și în ceea ce privește politica internă.
Relativ la atribuțiile Președintelui României respectiv ale Primului-Ministru, astfel cum acestea sunt definite de prevederile Constituționale trebuie ținut seama de faptul că în acord cu art. 83 din Constituția României, Președintele reprezintă Statul, veghează la respectarea Constituției și are atribuții în chestiuni de securitate și politică externă după cum Primul-Ministru are atribuții în ceea ce privește gestionarea generală a politici economice interne.
Raportul dintre art. 91 – atribuții în domeniul politicii externe și art. 102 în acord cu care Primul-Ministru asigură realizarea politicii interne și externe a țării, poate fi poziționat în cadrul așa numitelor antinomii constituționale adică acele situații în care, aparent două texte constituționale nu se coroborează pentru a produce efecte juridice unice și univoce. Apreciez că această antinomie legală este aparentă și poate fi soluționată astfel: art. 102 este textul general, iar art. 91 este textul special, în sensul că Președintele are atribuțiile expres stabilite în domeniul politicii externe, art. 91 fiind un text special și de strictă interpretare, în timp ce art. 102 este un text general, care permite Guvernului să aibă orice alte atribuții care nu cad în competența Președintelui, în ceea ce privește politica externă. Art. 102 oferă o competență reziduală Guvernului în materia politicii externe, dar în sens invers, adică acesta este competent în tot ceea ce nu este competent Președintele.
Sub-consecința nr. 2: În acord cu prevederile constituționale mai sus menționate, Președintele României are atribuții în materie de politică externă și de securitate, după cum Guvernul are atribuții în materie de politică internă (a se citi și administrație publică și politică economică) dar și atribuții reziduale în ceea ce privește politica externă.
Cât privește transformarea vocației de participare în drept de participare, față de faptul că atribuțiile care intră în sfera de competență a Consiliului European sunt exercitate la nivel național atât de Guvern cât și de Primul-Ministru, fiind astfel o competență partajată între cele două instituții, apreciez că determinarea instituției sau instituțiilor participante se face în raport de agenda sau ordinea de zi a Consiliului European din iunie 2012.
În acest sens, art. 3 din Regulamentul de procedură al Consiliului European dispune că “În scopul pregătirii prevăzute la articolul 2 alineatul (2), cel puțin cu patru săptămâni înaintea fiecărei reuniuni ordinare a Consiliului European, menționată la articolul 1 alineatul (1), președintele acestuia, în strânsă cooperare cu membrul Consiliului European care reprezintă statul membru care asigură președinția semestrială a Consiliului și cu președintele Comisiei, transmite Consiliului Afaceri Generale un proiect adnotat al ordinii de zi. (…) Consiliul European aprobă ordinea de zi la începutul reuniunii.“
Sub-consecința nr. 3: Consiliul European din iunie 2012 se întrunește pentru a discuta o ordine de zi comunicată în prealabil, dar aprobată la începutul reuniunii.
A doua soluție: Față de competențele Consiliului European respectiv în acord cu atribuțiile Președintelui României și ale Primului-Ministru, dreptul de a participa la Consiliul European revine instituțiilor naționale ale căror atribuții se regăsesc în problemele înscrise pe ordinea de zi a reuniunii. În măsura în care atribuțiile ambelor instituții se regăsesc în cadrul acestor probleme, apreciez că ambele instituții pot și trebuie să participe la Consiliul European.
Susținerea conform căreia există un singur scaun la Consiliul European de la Bruxelles nu are nimic tehnic în ea întrucât birocrații europeni, la rândul lor, trebuie să facă demersul de mai sus, în sensul că trebuie și ei să țină seama de incidența prevederilor constituționale și nu trebuie să se raporteze doar la dreptul Uniunii Europene, căci acesta este incomplet în cauză.
A treia problemă: Ce se întâmplă dacă divergențele de ordin politic se prelungesc și în plan tehnic? Care este instituția competentă să stabilească autoritatea publică îndrituită să participe la Bruxelles?
Sub acest aspect sunt posibile 3 variante: decide Parlamentul, decide Curtea Constituțională sau decide Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Să le luăm în ordine.
Parlamentul nu poate soluționa o astfel de dispută de ordin tehnic întrucât nu există niciun text legal care să confere o astfel de atribuție acestei autorități publice. Singura modalitate prin care aceasta se poate interfera cu această dispută este procedura modificării Constituției, ceea ce nu este cazul. Parlamentul aplică Constituția în limitele atribuțiilor pe care le are și nu poate proceda la interpretarea generală și oficială a acesteia.
Sub-consecința nr. 1: Parlamentul nu are atribuții în soluționarea acestei dispute. Intervenția acestei autorități are rol exclusiv politic, neproducând niciun efect juridic față de instituțiile implicate.
Curtea de Justiție a Uniunii Europene poate interveni doar post-factum în cadrul acestei dispute și în mod indirect în temeiul art 269 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în sensul că aceasta este competentă să se pronunțe în privința legalității unui act adoptat de Consiliul European, ceea ce înseamnă că reprezentarea nelegală a unui stat membru poate fi un motiv de anulare pentru actul adoptat în cadrul respectivei reuniuni a Consiliului European.
Sub-consecința nr. 2: Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu are atribuții în ceea ce privește soluționarea acestei dispute decât în mod indirect și postfactum.
Curtea Constituțională este singura instanță competentă să soluționeze acest diferend în temeiul art. 146 alin. 1 lit.e) din Constituția României, fiind vorba despre un conflict de natură constitutional. Trebuie avut în vedere că jurisprudența anterioară a Curții Constituționale cu privire la necompetența acesteia de a analiza raportul dintre dreptul national și cel al Uniunii Europene nu este aplicabilă în cauză întrucât în acest caz raportul nu este de natură conflictuală, adică nu se analizează cele două sisteme pentru a se da întâietatea unuia ci sunt interdependente în sensul că instanța constitutională trebuie să stabilească cine are dreptul de participare; interpretarea nu este eliminatorie ci integratoare.
Soluția nr. 3: Singura instituție competentă să soluționeze conflictul de natură constitutională dintre Președinte și Primul-Ministru este instant constitutional care trebuie să se raporteze la dreptul Uniunii Europene ca un dat pentru a putea interpreta în mod concordant prevederile constituționale.
Mădălin Niculeasa este avocat în cadrul Niculeasa Litigators Tax Regulatory
Opiniile aparțin autorului și nu reprezintă neapărat poziția Ziarului Financiar.