Ce sunt, cum operează, ce înseamnă extrateritorialitatea lor și de ce un singur dolar poate aduce o tranzacție europeană sub jurisdicția Statelor Unite
Pentru un jurist sau un ofițer de conformitate format pe logica europeană, sancțiunile americane par, la prima vedere, să sfideze bunul-simț teritorial, depășind granițe fără viză sau drept de ședere. Dreptul Uniunii gândește, în mod tradițional, în termeni de teritoriu și de cetățenie: răspunzi pentru ceea ce faci pe teritoriul tău sau pentru ceea ce fac resortisanții tăi, însă Office of Foreign Assets Control (OFAC), agenția Trezoreriei americane care administrează sancțiunile economice, gândește altfel. Pentru OFAC, întrebarea nu este unde se află compania sau ce cetățenie are, ci dacă o tranzacție atinge, oricât de fin, jurisdicția Statelor Unite.
Această deplasare de accent, de la naționalitate la nexus, explică de ce o companie din România poate fi expusă riscului american fără ca vreun partener american să stea la masă: este suficient ca plata să se deconteze în dolari printr-o bancă corespondentă din Statele Unite, ca produsul vândut să conțină tehnologie de origine americană sau ca în lanțul de proprietate al contrapărții să apară un nume aflat pe o listă a OFAC. Astfel parcurgem, pe rând, arhitectura acestui regim: ce este OFAC și pe ce se întemeiază, ce tipuri de sancțiuni există, cum funcționează listele și blocarea, ce înseamnă regula de 50%, cine este obligat să se conformeze, ce este un US nexus, cum se manifestă extrateritorialitatea prin sancțiunile secundare, cum se autorizează ceea ce altminteri este interzis și ce înseamnă toate acestea pentru o întreprindere europeană prinsă între două regimuri.
Ce este OFAC și pe ce se întemeiază
Departamentul Trezoreriei are o lungă istorie în gestionarea sancțiunilor.
OFAC este succesorul Office of Foreign Funds Control („FFC”), care a fost înființat la începutul celui de-Al Doilea Război Mondial, după invazia germană a Norvegiei în 1940. Programul FFC a fost administrat de secretarul Trezoreriei pe durata războiului. Scopul inițial al FFC era de a împiedica utilizarea de către naziști a deținerilor de valută și titluri de valoare ale țărilor ocupate și de a preveni repatrierea forțată a fondurilor aparținând cetățenilor acelor țări. Aceste măsuri de control au fost ulterior extinse pentru a proteja activele altor țări invadate. După intrarea oficială a Statelor Unite în Al Doilea Război Mondial, FFC a avut un rol important în războiul economic împotriva Puterilor Axei, prin blocarea activelor inamice și interzicerea comerțului exterior, precum și a tranzacțiilor financiare.
Listele OFAC și conceptul de blocare
Instrumentul central este Lista SDN (Specially Designated Nationals and Blocked Persons). Includerea pe această listă declanșează „blocarea” (blocking): bunurile și interesele în bunuri ale persoanei vizate care se află sub jurisdicția americană sunt înghețate, iar persoanelor americane le este interzis, în principiu, orice raport cu persoana listată. Blocarea nu este confiscare; este o imobilizare. Activele rămân ale titularului, dar nu pot fi transferate, retrase, folosite sau gestionate fără autorizarea OFAC. Atunci când o persoană americană deține controlul unor bunuri blocate sau primește o instrucțiune de plată implicând o persoană blocată, ea are obligația de a bloca tranzacția și de a o raporta OFAC.
Regula de 50%: capcana proprietății indirecte
Cea mai subtilă și, totodată, cea mai costisitoare zonă de risc este regula de 50%. Potrivit ghidului OFAC, orice entitate deținută în proporție de 50% sau mai mult, direct sau indirect, individual sau în agregat, de una sau mai multe persoane blocate este ea însăși considerată blocată, chiar dacă numele său nu apare pe nicio listă. Consecința practică este semnificativă: o companie poate fi „blocată” fără să figureze nicăieri, iar partenerul care tratează cu ea încalcă sancțiunile fără să fi avut vreun semnal de avertizare pe listele publice.
Regula operează prin agregare și prin propagare. Agregarea înseamnă că participațiile mai multor persoane blocate se adună: dacă persoana blocată X deține 25% și persoana blocată Y deține alte 25% din aceeași entitate, entitatea este blocată, iar participațiile se cumulează chiar dacă persoanele provin din programe de sancțiuni diferite. Propagarea înseamnă că, odată ce o entitate intermediară devine ea însăși blocată (pentru că este deținută 50% sau mai mult de persoane blocate), ea este tratată ca persoană blocată în calculul deținerilor de la nivelurile inferioare, astfel încât statutul de blocat se transmite în cascadă de-a lungul lanțului de proprietate.
Două nuanțe sunt esențiale:
- Regula vizează deținerea, nu controlul, respectiv o entitate controlată, dar nedeținută în proporție de 50% sau mai mult, nu este automat blocată. OFAC poate însă să o desemneze separat sau să avertizeze cu privire la tranzacțiile cu entități în care persoane blocate au o influență semnificativă sub pragul de 50%.
- Pentru că aceste entități nu apar pe liste, singura apărare reală este diligența asupra beneficiarilor reali, identificarea deținătorilor cu participații relevante și raportarea statutului de proprietate la pragul de 50%. Acest aspect a fost cauză intensificării controalelor de conformitate în procedurile KYC și pentru determinarea UBO, în lumina riscului sancțiunilor secundare.
Licențele: cum redevine legal ceea ce s-a interzis
Un concept frecvent interpretat greșit este acela că o licență OFAC ridică sau elimină o sancțiune. În realitate, o licență nu abrogă interdicția, ci deschide o excepție îngustă și strict delimitată într-un perimetru altfel interzis. Licențele vin ca un waiver temporar, menit să atenueze impactul semnificativ al sancțiunilor, pentru a nu crea blocaje majore în diferite piețe (cum este, spre exemplu, sectorul energetic) și pentru a nu paraliza relații comerciale deja existente. Există două categorii de licențe, delimitate prin sfera de aplicare, persoane sau tranzacții vizate, precum și durată.
- Licența generală (General License) este o autorizare normativă și publică, executorie de drept, care permite o categorie predefinită de tranzacții sau vizează o categorie de persoane fără a fi nevoie de o cerere individuală: dacă operațiunea se încadrează exact în condițiile ei, poți acționa fără aprobare prealabilă.
- Licența specifică (Specific License) este, dimpotrivă, un document individual, emis de OFAC, de la caz la caz, în urma unei cereri detaliate depuse prin portalul de licențiere, în care solicitantul justifică tranzacția și identifică toate părțile, inclusiv beneficiarii reali.
O licență specifică nu poate fi emisă pentru persoane ori tranzacții/operațiuni care intră în sfera unei licențe generale deja existente.
O regulă importantă de interpretare a licențelor trebuie menționată, respectiv faptul că licențele nu se transferă de la un program la altul, fiecare program putând fi considerat un întreg sistem juridic distinct. În timp ce explicațiile oferite de OFAC în categoria Frequently Asked Questions sunt general aplicabile tuturor programelor, ele prezintă elemente sau indicații care nu pot fi preluate prin analogie de la un program la altul, daca licența nu specifică acest aspect.
Crearea precedentului românesc: sancțiunile OFAC și o infrastructură critică din România
Istoric, România nu a fost o jurisdicție aflată în centrul regimurilor internaționale de sancțiuni. România a fost mai mult un prieten pentru jurisdicțiile care au impus sancțiuni, de-a lungul timpului doar aplicând sancțiunile adoptate la nivelul Uniunii Europene sau, indirect, sancțiuni relevante pentru partenerii comerciali internaționali.
Această poziționare favorabilă geopolitic a creat premisele ca, până la finalul anului trecut, cadrul intern de reglementare să fie orientat spre implementarea formală a sancțiunilor internaționale cu aplicabilitate directă (cum sunt cele ale Uniunii Europene), nu spre administrarea efectivă a unor efecte economice majore ce pot cauza blocaje majore pe piețele românești sau în sectoare strategice.
Acest context s-a schimbat în octombrie 2025, odată cu măsurile adoptate de OFAC împotriva unor actori cu prezență indirectă semnificativă pe lanțul de deținere în România. Sancțiunile OFAC au zguduit toată credința de business română, întrucât cadrul legal al sancțiunilor internaționale nu prevedea măsurile pe care le poate lua statul pentru a ameliora efectele unor sancțiuni unilaterale care nu au aplicabilitate directă în România (întrucât jurisdicția SUA nu beneficiază de aplicabilitatea directă a Uniunii Europene, ci ar fi trebuit adoptată printr-un alt act normativ care să-i ofere putere juridică domestică).
Pentru a vedea cum se așază toate aceste mecanisme într-un caz concret, niciun exemplu nu este mai elocvent decât primul în care sancțiunile OFAC au atins, de o manieră de amploare, o infrastructură critică din România. La finele anului 2025, OFAC a desemnat pe Lista SDN, în temeiul Executive Order 14024 și pentru activitate în sectorul energetic, doi dintre cei mai mari producători de petrol, împreună cu peste treizeci de filiale. Prin simpla aplicare a regulii de 50%, blocarea s-a extins automat asupra tuturor entităților deținute, direct sau indirect, în proporție de 50% sau mai mult de aceste companii, chiar dacă numele lor nu figura pe nicio listă.
Aici se află și specificul precedentului: nu o desemnare directă a unei entități românești, ci efectul de cascadă al desemnării companiei-mamă asupra unui operator de infrastructură critică din energie, înregistrat în România și deținut de grupul desemnat.